Dilema HAM, Hukum Positif dan Agama dalam Membangun Tempat Ibadah

Oleh: Eka Martiana Wulansari *)

Gejolak tindakan penghancuran tempat ibadah kembali terjadi di pertengahan tahun 2015. Banyak terjadi pembongkaran dan penutupan tempat ibadah (gereja) seperti yang terjadi di Kabupaten Singkil, Aceh. Aksi pembongkaran rumah ibadah itu sendiri dilakukan dengan dalih aturan hukum.

Pihak yang melakukan pembongkaran berdalih penyegelan dan pembongkaran gereja tersebut dilakukan berdasarkan Surat Keputusan Bersama Dua Menteri tentang Rumah Ibadah. Selain itu ada juga Peraturan Gubernur Nomor 25 Tahun 2007 tentang Izin Pendirian Rumah Ibadah di Aceh. Juga Qanun Aceh Singkil Nomor 2 Tahun 2007 tentang Pendirian Rumah Ibadah, dan surat perjanjian bersama antara komunitas Islam dan Kristen dari tiga kecamatan di Aceh Singkil pada tanggal 11 Oktober Tahun 2001.

Meski begitu, aksi kekerasan yang terjadi sebelum dilakukan proses pembongkaran secara resmi oleh pemerintah daerah setempat menimbulkan pertanyaan soal rapuhnya toleransi beragama di Indonesia. Indonesia sendiri sebenarnya sudah lama dikenal sebagai masyarakat yang plural.

Peristiwa seperti yang terjadi di Singkil tersebut menggambarkan masih adanya ketegangan hubungan antara mayoritas dan minoritas agama. Pluralitas keberagamaan di Indonesia, sejatinya diakui tidak hanya dalam Konstitusi tetapi juga dalam Pancasila sebagai ideologi negara. Kedua payung hukum tertinggi tersebut tidak menyebutkan agama tertentu dalam membangun kesadaran kolektif karakter pluralis sosial keagamaan di Indonesia.

UUD 1945 Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagai landasan hukum Negara Republik Indonesia sebenarnya sudah mengatur kebebasan berkeyakinan bagi umat beragama di Indonesia. Sayangnya sampai saat ini, sebagian orang menggunakan agamanya untuk mengatur standar tertentu atas hak orang lain.

Ini berarti kejadian kekerasan agama serupa berpotensi terjadi di Indonesia terutama di daerah dimana mayoritas agama memanipulasi solidaritas agama di antara pengikutnya untuk menganiaya pengikut dari agama minoritas. Mayoritas juga menggunakan agama sebagai sumber utama untuk memvalidasi hak orang lain. Mereka menganggap hak minoritas tertentu, seperti membangun tempat ibadah, seperti bertentangan langsung dengan nilai-nilai demokrasi dan perlu dihilangkan untuk menghindari ketegangan di masyarakat.

Oleh karena itu, massa yang melakukan kekerasan umumnya menargetkan tempat ibadah tertentu sebagai simbol keberadaan minoritas. Hubungan yang rumit antara mayoritas dan minoritas menggambarkan bahwa meskipun Indonesia bukan negara teokratis, agama di Indonesia masih memiliki peran penting dalam membentuk identitas masyarakat.

Dengan demikian bagi banyak orang Indonesia, solidaritas atas dasar kesamaan agama lebih penting daripada alasan sosial dan ekonomi. Solidaritas ini umumnya menciptakan jaringan pemahaman umum di antara penganut agama tertentu.

Pemerintah menghadapi tantangan untuk melestarikan pluralitas agama karena permintaan dari mayoritas untuk membatasi hak-hak minoritas. Mayoritas biasanya mencoba untuk membujuk pemerintah untuk mengadopsi kebijakan toleran terhadap hak-hak minoritas.

Akibatnya, pemerintah dalam beberapa kasus termasuk dalam kasus Singkil memutuskan untuk menutup tempat tertentu ibadah atas nama melestarikan ketertiban umum dan perlindungan para pengikut agama-agama minoritas.

FAKTA SEJARAH - Jika dilihat dari faktor sejarah yang diawali pada era Presiden Soekarno, ada dua gereja yang dirusak/ditutup paksa. Selanjutnya, di era Soeharto ada 456, di era BJ Habibie ada 156, di era Abdurrahman Wahid ada 232, di era Megawati Soekarnoputeri ada 92, sedangkan di era Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) ada 108 (sampai tahun 2007).

Menurut catatan Forum Kerukunan Kristiani Jakarta (FKKJ) jumlah gereja yang diganggu dalam tahun 2010 telah meningkat menjadi 47 kasus dengan jumlah yang paling banyak terjadi di wilayah pulau Jawa bagian Barat. Kasus perusakan rumah ibadah menjadi masalah tersendiri di masa pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono (SBY).

Pemerintahan SBY seakan tidak berdaya menghadapi kasus intoleransi atas kebebasan beragama dan berkeyakinan. Aparat keamanan pun seakan tidak berdaya melihat arogansi sekelompok masyarakat yang tidak bisa menerima perbedaan.

Penolakan terhadap pendirian rumah ibadah, bisa disebabkan karena adanya penafsiran yang salah akan ayat-ayat pada kitab suci. Para tokoh agama pun mempunyai andil, jangan sampai mereka (tokoh agama) salah dalam menafsirkan ayat-ayat pada kitab suci.

Pada era pemerintahan Presiden Jokowi saat ini kebijakan yang akan ditempuh adalah akan menghapus semua regulasi yang dinilai melanggar hak asasi manusia (HAM). Salah satu yang akan dihapus adalah Penghapusan Peraturan Bersama Menteri Agama dan Menteri Dalam Negeri Nomor 9 dan Nomor 8 Tahun 2006 tentang Pemeliharaan Kerukunan Umat Beragama, Pemberdayaan Forum Kerukunan Umat Beragama, dan Pendirian Rumah Ibadah (PBM No. 9 dan 8 tahun 2006).

Aturan tersebut dianggap menyulitkan kaum minoritas. Klausul peraturan yang menyebutkan "dukungan masyarakat setempat paling sedikit 60 orang" untuk mendirikan rumah ibadah dianggap diskriminatif bagi penganut agama minoritas di suatu wilayah. Aturan ini menimbulkan penilaian tidak mudah mengumpulkan tanda tangan 60 orang untuk mendapatkan izin pendirian rumah ibadah, apalagi jika yang diminta tanda tangan adalah warga yang agamanya berbeda dengan pihak yang akan mendirikan rumah ibadah.

PBM No. 9 dan 8 tahun 2006 merupakan penegasan dari Surat Keputusan Bersama (SKB) No. 01/BER/MDN-MAG/1969 tentang Pelaksanaan Aparatur Pemerintahan dalam Menjamin Ketertiban dan Kelancaran Pelaksanaan Pengembangan dan Ibadat Agama oleh Pemeluk-Pemeluknya.

SKB tersebut ditetapkan pada tanggal 13 September 1969 dan ditandatangani oleh Menteri Agama KH.Moh.Dahlan dan Menteri Dalam Negeri Amir Machmud. Terbitnya SKB No. 01/1969, menimbulkan pro dan kontra di masyarakat. Umat Kristiani menggugat SKB tersebut, terutama Pasal 4 tentang pendirian rumah ibadah.

Pada pasal tersebut, dicantumkan ketentuan kepada umat beragama yang akan mendirikan rumah ibadah, harus mendapat izin dari Kepala Daerah atau Pejabat Pemerintah atas pertimbangan dari Kepala perwakilan Kementerian Agama setempat, planologi serta kondisi dan keadaaan setempat.

Di dalam ketentuan menimbang PBM No. 9 dan 8 tahun 2006 menyatakan bahwa:
a. negara menjamin kemerdekaan tiap-tiap penduduk untuk memeluk agamanya masing-masing dan untuk beribadat menurut agamanya dan kepercayaannya itu;

b. Pemerintah berkewajiban melindungi setiap usaha penduduk melaksanakan ajaran agama dan ibadat pemeluk-pemeluknya, sepanjang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan, tidak menyalahgunakan atau menodai agama, serta tidak mengganggu ketenteraman dan ketertiban umum;

c. Pemerintah mempunyai tugas untuk memberikan bimbingan dan pelayanan agar setiap penduduk dalam melaksanakan ajaran agamanya dapat berlangsung dengan rukun, lancar, dan tertib;

d. bahwa arah kebijakan Pemerintah dalam pembangunan nasional di bidang agama antara lain peningkatan kualitas pelayanan dan pemahaman agama, kehidupan beragama, serta peningkatan kerukunan intern dan antar umat beragama;

e. daerah dalam rangka menyelenggarakan otonomi, mempunyai kewajiban melaksanakan urusan wajib bidang perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang serta kewajiban melindungi masyarakat, menjaga persatuan,kesatuan, dan kerukunan nasional serta keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia;

f. kerukunan umat beragama merupakan bagian penting dari kerukunan nasional;

g. kepala daerah dan wakil kepala daerah dalam rangka melaksanakan tugas dan wewenangnya mempunyai kewajiban memelihara ketenteraman dan ketertiban masyarakat.

PBM No. 9 dan 8 tahun 2006 juga memuat 10 Bab dan 31 Pasal (Kerukunan Umat Beragama, FKUB dan Pendirian Rumah Ibadat). Substansi dalam PBM bukanlah doktrin agama, melainkan lalu lintas para warga negara Indonesia pemeluk suatu agama ketika berinteraksi dengan Warga Negara Indonesia lainnya dan memeluk agama yang berbeda.

Beribadat tidak sama dengan membangun rumah ibadat meskipun keduanya saling berhubungan. PBM ini menjelaskan secara terperinci ketentuan-ketentuan yang berkaitan dengan 3 hal: (1) Kerukunan umat beragama, (2) Pemberdayaan FKUB dan (3) Pendirian rumah ibadat.

Berkaitan dengan kerukunan umat beragama dijelaskan dalam PBM bahwa yang dimaksud dengan kerukunan umat beragama adalah keadaan hubungan sesama umat beragama yang dilandasi toleransi, saling pengertian, saling menghormati, menghargai kesetaraan dalam pengamalan ajaran agamanya dan kerjasama dalam kehidupan bermasyarakat berbangsa dan bernegara di dalam kesatuan NKRI berdasarkan Pancasila dan UUD 1945 Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Forum Kerukunan Umat Beragama (FKUB) adalah forum yang dibentuk oleh masyarakat dan difasilitasi oleh pemerintah dalam rangka membangun, memelihara, dan memberdayakan umat untuk beragama untuk kerukunan dan kesejahteraan.Sedangkan tentang pendirian rumah ibadat dijelaskan secara jelas bahwa untuk mendirikan rumah ibadah harus mendapat izin dari Walikota/Bupati (IMB Rumah Ibadat).

Ketiga poin penting di atas adalah poin yang sering menjadi problem keagamaan antar umat beragama. Konflik horizontal antara Muslim dengan Kristiani di beberapa tempat, pengrusakan rumah ibadah (Gereja), merupakan contoh nyata yang sering kali terjadi dalam kehidupan beragama.

PBM No. 9 dan 8 Tahun 2006 ini adalah landasan hukum bagi umat beragama, jika terjadi konflik di lapangan. Namun beberapa pasal di dalamnya masih menjadi perdebatan dan akar konflik di masyarakat, seperti syarat untuk mendirikan rumah ibadat adalah daftar nama dan KTP pengguna rumah ibadat, paling sedikit 90 orang yang disahkan oleh pejabat setempat sesuai dengan tingkat batas wilayah dan dukungan masyarakat setempat paling sedikit 60 orang yang disahkan oleh Lurah/Kepala Desa. Syarat tersebut harus diperkuat oleh rekomendasi resmi Kepada Kementerian Agama dan FKUB Kabupaten/Kota.

KELEMAHAN LANDASAN HUKUM - PBM No. 9 dan 8 Tahun 2006 ini paling tidak telah mengakomodir beberapa persoalan keagamaan dan diperkuat dengan landasan hukum yang jelas. Namun kelemahan dari PBM ini adalah posisi landasan hukumnya belum kuat untuk mengatur kehidupan beragama dan keagamaan di Indonesia.

Seharusnya untuk mengatur kehidupan beragama dan keagamaan diperlukan landasan hukum setingkat Undang-Undang (UU). Sebelum dibentuknya Undang-Undang yang mengatur tentang jaminan adanya kerukunan beragama, PBM No. 9 dan 8 tahun 2006 merupakan dasar hukum yang memberikan tugas, fungsi dan kewajiban bagi setiap kepala daerah untuk memberikan jaminan adanya kerukunan beragama di daerahnya.

Ketentuan tersebut secara Lex Generalis bagi WNI tidak ada indikasi dalam pelanggaran Hak Asasi Manusia (HAM). Apabila ketentuan tentang tata cara pendirian rumah ibadah yang diatur dalam PBM No. 9 dan 8 tahun 2006 dicabut, akan menimbulkan dampak yang lebih besar dari pada sekadar isu pelanggaran HAM terhadap pendirian tempat ibadah.

Akibat tersebut antara lain tidak ada kewajiban bagi setiap kepala daerah untuk memberikan jaminan bagi setiap warga negaranya adanya kerukunan beragama di wilayahnya. Toleransi antara umat beragama khususnya agama Islam sebagai agama mayoritas dan non Islam sebagai agama minoritas akan terganggu dan terpecah belah karena tidak ada lagi aturan yang mengatur tatacara pendirian tempat ibadah yang sudah disesuaikan dengan populasi dari umat beragama tersebut.

Apabila PBM No. 9 dan 8 Tahun 2006, dalam Klausul peraturan yang menyebutkan "dukungan masyarakat setempat paling sedikit 60 orang" untuk mendirikan rumah ibadah dicabut, maka pendirian tempat ibadah dapat didirikan di mana saja tanpa memperhatikan populasi umat di sekitarnya.

Dampaknya adalah manfaat dari pendirian tempat ibadah kurang dirasakan manfaatnya bagi populasi masyarakat di sekitarnya. Selain itu apabila mendirikan rumah ibadah populasi masyarakat mayoritas beragama Islam dan didirikan tempat idadah beragama nasrani demikian juga sebaliknya maka akan menimbulkan konflik sosial atau rasa terganggu dalam melakukan ibadah menurut agamanya masing-masing.

Jika jumlah pendirian tempat ibadah hanya dikaji berdasarkan jumlah/kuantitatif saja maka tempat ibadah tersebut tidak memberikan fungsi yang optimal bagi masyarakat di sekitarnya, dan akan mengalami kesulitan dalam pemeliharaan terhadap tempat ibadah tersebut.

*) Penulis adalah Perancang Undang-Undang Bidang Politik Hukum dan HAM, Deputi Perancang Undang-Undang, Sekretariat Jenderal DPR RI dan Tenaga Pengajar Fakultas Hukum, Universitas Pamulang (UNPAM).